武漢大學(xué)法學(xué)院教授 冉克平
農(nóng)村房屋屬于農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn),受法律保護(hù)。合法的私有產(chǎn)權(quán)不受侵犯。農(nóng)民“自愿”拆除房屋和上樓,必須是百分之百,不能打一絲折扣。
2020年6月17日上午,山東省政府新聞辦召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì),針對(duì)山東“合村并居”工作,山東省自然資源廳介紹:“拆不拆、搬不搬、建不建,由農(nóng)民群眾說(shuō)了算,村民同意率必須達(dá)到95%以上才能實(shí)施”。
從民法典的角度審視,這種“多數(shù)人同意”的操作辦法,合法性存在疑問(wèn)。
2020年6月16日,習(xí)近平總書(shū)記在《求是》上發(fā)表“充分認(rèn)識(shí)頒布實(shí)施民法典重大意義 依法更好保障人民合法權(quán)益”的重要文章。
習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào),“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要做學(xué)習(xí)、遵守、維護(hù)民法典的表率”、“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,提高司法公信力,是維護(hù)民法典權(quán)威的有效手段。”
新中國(guó)首部民法典能否得到有效實(shí)施,關(guān)鍵取決于各級(jí)人民政府遵守民法典與各級(jí)司法機(jī)關(guān)依照民法典公正司法這兩個(gè)重要條件�？倳�(shū)記的上述論述,對(duì)現(xiàn)實(shí)工作,具有重大的指導(dǎo)意義。
第一、民法典為政府權(quán)力劃“邊界”、編“籠子”,以村集體95%的村民同意為理由,強(qiáng)制征收剩余不同意的5%的居民房屋所有權(quán),涉嫌行政違法。
民法典被譽(yù)為“社會(huì)生活的百科全書(shū)”,對(duì)人民的生命健康、財(cái)產(chǎn)安全、交易便利、生活幸福、人格尊嚴(yán)等各方面權(quán)利提供平等保護(hù)。民法典規(guī)定了廣泛而全面的人身權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益,為政府公權(quán)力的規(guī)范行使劃定了邊界。
農(nóng)民對(duì)宅基地上合法建造的房屋享有所有權(quán),是受民法典保護(hù)的最為重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)之一。脫離民法典規(guī)定的征收條件,僅僅以村集體95%的村民同意為理由,強(qiáng)制征收剩余不同意的5%的居民房屋所有權(quán),有悖于民法典的規(guī)定,有構(gòu)成行政違法行為的嫌疑。
單個(gè)房屋所有權(quán)(除非是共有部分的共有權(quán))不屬于可以通過(guò)民主決議來(lái)決定處分的事項(xiàng)。除非符合為公共利益目的的征收條件,任何人或組織絕不能以程序上的多數(shù)決來(lái)剝奪農(nóng)民對(duì)房屋的合法所有權(quán)。
第二,“法無(wú)授權(quán)不可為”,涉及廣大群眾切身利益的“合村并居”,需要“依法”進(jìn)行,法律沒(méi)有授權(quán)的,政府“不能為”。
民法典是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法律,為處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系提供了全新的視角。民法典規(guī)定市場(chǎng)主體、確認(rèn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利并提供詳細(xì)的交易規(guī)則,為落實(shí)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了法律保障。
對(duì)于市場(chǎng)主體,無(wú)論是公有制經(jīng)濟(jì)主體還是非公有制經(jīng)濟(jì)主體都要堅(jiān)持“法無(wú)禁止即可為”的原則;對(duì)于行政權(quán)力則要堅(jiān)持“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則,通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能,深化簡(jiǎn)政放權(quán),建設(shè)讓人民滿意的服務(wù)型政府。
由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因,雖然目前農(nóng)民房屋的流通仍然受到一些限制,但是農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)則毫無(wú)疑問(wèn),并受法律的充分保護(hù)。農(nóng)民可以在宅基地上建造、改造或者擴(kuò)建房屋等,并有權(quán)將房屋轉(zhuǎn)讓給村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員。未經(jīng)法定的征收條件、程序以及充分的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,政府欠缺法律授權(quán)的依據(jù),無(wú)權(quán)提前收回宅基地和拆除農(nóng)民房屋。
第三,民法典賦予農(nóng)民占有和支配房屋所有權(quán)的充分自主權(quán),尊重農(nóng)民意愿是對(duì)法律的尊重
在社會(huì)主義法治體系的框架之內(nèi),民法典承認(rèn)奉行意思自治原則,認(rèn)為民事主體是自己利益的最佳判斷者和維護(hù)者。民法典顯著的特征是任意性規(guī)范的比例非常高,這是與刑法、行政法規(guī)范的重大差別。
隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展,農(nóng)民購(gòu)買城鎮(zhèn)房屋的積極性越來(lái)越高。當(dāng)他們?cè)诔鞘蝎@得穩(wěn)定就業(yè)與收入機(jī)會(huì)之后,自然會(huì)轉(zhuǎn)讓甚至放棄宅基地和農(nóng)房。這是未來(lái)十多年二十年會(huì)自然而然發(fā)生的歷史進(jìn)程。山東官方既然強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決把維護(hù)農(nóng)民利益放在第一位”,就應(yīng)當(dāng)尊重民法典賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán),對(duì)于以農(nóng)民以何種方式“上樓”最契合自身的需要,農(nóng)民自己最有發(fā)言權(quán),而不應(yīng)該被強(qiáng)制上樓。
各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到民法典賦予民事主體廣泛的個(gè)體自治和團(tuán)體自治的重要特征,國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)必須清楚自身行為和活動(dòng)的范圍和界限,不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定,提高依法行政能力和水平。
第四,是否上樓、以什么方式上樓,選擇權(quán)在農(nóng)民手中,應(yīng)當(dāng)通過(guò)公正司法來(lái)保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
民法典規(guī)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)體系在現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)現(xiàn)和救濟(jì),有賴于各級(jí)司法機(jī)關(guān)公正司法。
各級(jí)司法機(jī)關(guān)享有的審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)是解決民事商事糾紛、保障民事主體合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)的主要機(jī)制。公平正義是司法的目標(biāo)和靈魂,公正司法是全面依法治國(guó)得以實(shí)現(xiàn)的必要方式與檢驗(yàn)尺度。
針對(duì)侵害農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的行政違法行為,司法機(jī)關(guān)應(yīng)該勇于維護(hù)法律的權(quán)威,努力為民法典的有效實(shí)施創(chuàng)造良好的法治環(huán)境,努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義。
民法典凸顯了黨和國(guó)家對(duì)億萬(wàn)人民群眾人民美好生活愿景的最大化保障。正如習(xí)近平總書(shū)記指出:“各級(jí)政府要以保證民法典有效實(shí)施為重要抓手推進(jìn)法治政府建設(shè),把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺;民法典實(shí)施水平和效果,是衡量各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)履行為人民服務(wù)宗旨的重要尺度�！�
合村并居,涉及廣大人民群眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)問(wèn)題。通過(guò)這一點(diǎn),可以窺視乃至檢驗(yàn)法律的落實(shí)情況,以及被億萬(wàn)人民群眾寄予厚望的民法典的實(shí)施環(huán)境。
